用地政策收得太紧，应给农村养殖业留出生路
真实案例
2022年3月，A县B镇村民李某未经批准，违法占用本村2.1亩耕地建设养殖场。该项目未落实耕地“进出平衡”，未办理设施农业备案手续。2022年3月10日，B镇政府日常巡查发现后下达《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。2022年3月16日，当事人自行拆除违法用地上的建筑物，土地已复耕。
以上案例，这样处理合适吗？答案是有争议的。
一种观点认为：对确实属于农村道路和设施农业项目，但未办理设施农用地手续的，应当责令当事人限期完善设施农用地手续；拒不办理设施农用地手续的，其附属设施用地、配套设施用地中涉及改变农用地性质的部分，应当属于违法建设用地，依照《土地管理法》有关规定依法查处。（观点来源：查处规程解读 | 违法占地的认定与处理）
另一种观点认为：农民占用一般耕地搞养殖项目，属于农业内部结构调整，可以认定为“非粮化”，但不是“非农化”，这种行为可定性为违规用地，也就是违反了相关政策规定，但没有违法，不能定性为违法用地。如果定性为违法用地，并无明确的法律依据和处罚措施。（推荐阅读：养殖场未办用地手续，是否一律拆除？）
针对这个执法难题，《安徽省实施《土地管理法》办法》（修订草案征求意见稿）曾提出：设施农业用地应当备案而未备案的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费二倍以上五倍以下的罚款。但这条规定最后未被采纳。（链接：安徽省实施《土地管理法》办法）
在过去的土地卫片执法中，对未备案的设施农业项目，只是提出督促备案，没要求必须拆除。2019年，猪肉价格暴涨，当年9月4日，自然资源部办公厅印发《关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》，紧急调整生猪养殖用地政策，大开“绿灯”：一是取消上限，提出不再执行附属设施用地规模不能超过15亩的规定；二是简化手续，提出养殖场（户）与乡镇政府、农村集体经济组织通过协商并签订用地协议后即可获得用地。
现在形势变了，政策又调整了，在严格管控“非粮化”的大背景下，以上案例中B 镇政府做出这样的处理，也属无奈之举。对“非粮化”问题，上级部门要求必须限期整改，恢复耕地，否则追责问责。你让乡镇政府怎么办？（推荐阅读：如何查处设施农业违法违规用地）
受目前新的政策影响，最难办的是基层管理部门，量难受的是农村养殖户，受冲击最大的是养殖业，农民想新上个养殖项目，基本无路可走，面临诸多难题。
一是选扯难。此前，一直是不允许养殖项目占用永久基本农田的。2019年12月17日，自然资源部会同农业农村部印发《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，提出养殖设施涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。但新政策执行还不到两年，就叫停了。2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，提出：严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。
二是“批准”难。《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》提出：严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。确需使用的，应经批准并符合相关标准。这里使用了“批准”一词，其实措词非常不严谨，“批准”一般是“审批”的意思，但设施农业项目用地实行的是备案制，而不是审批制。当然，我们可以把这个文件提出的“批准”理解成必须落实耕地“出去平衡”、经乡镇政府备案和上图入库。
此前到乡镇政府备案不难，现在难了，难就难在无法落实耕地“进出平衡”。原因也很简单，大部分地方实在无地可补。目前农村80—90%的耕地都划成了永久基本农田，有的地方出了村就是永久基本农田。如果农民好不容易找到一块适合养殖的一般耕地，但一个“进出平衡”政策，就基本堵死了办理正常备案手续的路子。（推荐阅读：一张图读懂：耕地进出平衡）
三是上图入库难。2020年7月，设施农业用地又有一项新规定，那就是必须“上图入库”，要求将备案设施农业用地的总面积、地块坐标、使用农用地和耕地面积等信息上图入库，并纳入自然资源“一张图”统一管理。各地在具体实施中，一般是委托第三方开展项目用地坐标勘测，那就需要收取费用，比如有的地方对15亩以下项目勘测定界测量收取1500-2000元，15亩以上收取2500元，这对规模种养殖的大户还能接受，对于一般农民来讲，也算是一笔较大的开支。（推荐阅读：关于设施农业用地上图入库有关事项的通知）
对十三届全国人大五次会议第6567号建议的答复
吴明兰代表： 您提出的《关于加强设施农业用地管理提高依法用地意识的建议》收悉。您的建议对我们改进设施农业用地工作有重要意义，经认真研究，现答复如下： 一、关于设施农业用地政策要求 随着农业现代化水平不断提升，设施农业生产日益增多，用地需求不断扩大，原国土资源部、自然资源部会同原农业部、农业农村部分别于2010年、2014年和2019年出台相关支持政策，明确了设施农业用地的划分、使用永久基本农田范围、用地取得等要求。考虑全国区域差异比较大，我部会同农业农村部出台的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号，以下称4号文）要求省级自然资源主管部门会同农业农村部门进一步细化生产规模和建设标准。贵州省自然资源厅结合实际，会同贵州省农业农村厅及时制定印发《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（黔自然资规〔2020〕1号），明确了相关具体措施。 此外，2021年，为了进一步落实党中央、国务院关于坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署，我部联合农业农村部、国家林业和草原局印发了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），规定新增养殖设施和破坏耕作层的种植业设施不允许占用永久基本农田；涉及占用一般耕地的，应落实耕地“进出平衡”。 二、关于设施农业用地上图入库情况 2020年，为规范设施农业项目建设和使用土地，强化监管，在使用土地备案制度的基础上，我部研究开发“设施农业用地监管系统”，印发《自然资源部办公厅关于设施农业用地上图入库有关事项的通知》（自然资办函〔2020〕1328号），要求地方将备案设施农业用地的项目名称、位置、用途、类型、生产期限等项目概况，以及项目用地总面积、地块坐标、使用农用地和耕地面积，用地破坏耕地耕作层面积和地块坐标等用地情况在监管系统上图入库，并纳入自然资源“一张图”统一管理。各级自然资源主管部门在耕地保护检查、土地变更调查、土地执法等工作中，对设施农业用地的认定将依据上图入库信息，设施农业用地未按要求上图入库的，管理中不予认可。 系统上线运行以来，各地积极推进设施农业用地上图入库。贵州省自然资源厅通过组织召开视频业务培训会议、发布《图解贵州省设施农业用地管理新政策》等方式，加大对设施农业用地政策的宣传力度，积极指导各地开展上图入库工作。截至2022年6月，贵州省在“设施农业用地监管系统”中上图入库设施农业用地项目13962个，用地总面积11.6723万亩（占用耕地5.0961万亩）。 三、关于设施农业用地备案和上图入库难问题 关于您提出的设施农业用地备案和上图入库难问题，主要涉及三方面。 一是关于“项目不符合有关政策要求，占用永久基本农田、生态红线等无法备案”问题，我部将会同地方自然资源主管部门加强对设施农业用地政策的宣传解读，主动提供永久基本农田和生态保护红线查询服务，指导用地业主科学选址,从源头上防止出现违规占用永久基本农田和生态保护红线。 二是关于“项目业主不愿意出资找公司做勘测定界确定项目坐标”问题。委托第三方开展项目用地坐标勘测，属于社会市场化服务的组成部分，是市场行为。经与六盘水市自然资源局了解，一宗15亩以下设施农业用地项目勘测定界测量收取1500-2000元，15亩以上收取2500元，其中，经村组织认定为贫困农户的，部分公司会优惠500元左右。设施农业用地项目的拐点坐标是准确上图入库的保证，也是纳入自然资源“一张图”统一管理的前提。下一步，对于部分用地规模较小、农民个人零散养殖的设施农业用地项目，我们将进一步简化程序，完善上图入库政策要求，探索由县级自然资源主管部门主动服务、利用国土变更调查等遥感影像资料确定范围的可行性，切实减轻农民负担。 三是关于“备案资料繁琐，业主备案意识低”的问题。根据4号文要求，设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案。因此，具体备案要求由当地政府决定。经了解，目前六盘水市设施农业用地项目备案需要“四区一线”资料，分别是：自然资源主管部门核实是否占用永久基本农田保护区、是否在生态保护红线内，林业部门核实是否符合林业规划、是否在风景名胜区内，生态环境部门核实是否在水源保护区内，文广局核实是否在文物保护区内；上述部门对项目实际情况进行核实，符合要求后方可备案。我部将继续完善设施农业用地备案政策，指导各地简化用地方面的备案程序和要求，能够由政府部门间核实的材料，不得要求当事人提供。 下一步，我部将进一步完善设施农业用地监管系统，加强用地监管，督促各地根据有关政策规定要求及时做好设施农业用地项目上图入库，动态掌握各类设施农业用地情况，及时发现在用地和上图入库等方面存在的苗头性、倾向性问题，并提出意见予以规范。感谢您对我们工作的关心和支持！
自然资源部
2022年6月28日
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